संविधान संशोधनको प्रश्न

अर्जुनकुमार खड्का
संविधान देशको सर्वाेच्च कानुन हो ।  कुनै पनि देशमा संविधानभन्दा उच्च स्तरको वा समान स्तरको कानुन बनाइएको हुँदैन ।  संविधानसँग बाझिने गरी कानुन बनाइँदैन र बनाइएमा बाझिएको हद जतिको कानुन स्वतः निष्कृय हुन्छ ।  संविधानलाई मूल कानुनको स्थान दिइनुको मतलव संविधानको सर्वाेच्चता स्वीकार गरिएको हो ।
नेपालमा विगतका संविधानजस्तै वर्तमान संविधान नेपालको मूल कानुन हो ।  यस संविधानसँग बाझिने कानुन बाझिएको हदसम्म अमान्य हुनेछ भन्ने व्यवस्था संविधानको धारा १ ले गरी संविधानलाई सर्वाेच्च कानुनको रूपमा स्वीकार गरेको छ ।  साथै, संविधान एक गतिशील दस्तावेज भएकोले यसलार्ई समय सापेक्ष हुने गरी परिवर्तन गर्ने प्रचलन संसारभर पाइन्छ ।  वास्तवमा संविधान संशोधनको प्रक्रिया विधिशास्त्रीय रूपमा नै अपरिहार्य व्यवस्था भएकोले संविधान निर्माताले नै संविधान संशोधनको सन्दर्भमा स्पष्ट संवैधानिक व्यवस्था गरेको पाइन्छ ।  उदाहरणको लागि, भारतको संविधान सन् १९५० मा जारी भएको हो र यस संविधानको भाग २० को धारा ३६८ ले संविधान संशोधन गर्नको लागि अधिकार दिए अनुरूप नै १०१ पटक संशोधन भइसकेको अवस्था छ ।  यस्तै गरी सन् १७८७ मा जारी भएको अमेरिकाको संविधानले दिएको संशोधनको अधिकार बमोजिम २७ पटक संशोधन गरिसकिएको छ ।
नेपालमा २००७ सालपछि जारी भएका तीनवटा संविधान– नेपाल अन्तरिम शासन विधान, २००७, नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०१५ तथा नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ मा संशोधन सम्बन्धी व्यवस्था भए पनि यी तीनवटै संविधानलाई संशोधन गरिएको थिएन ।  तर नेपालको संविधान, २०१९ लाई वि.सं. २०२३, २०३२ र २०३७ गरी तीनपटक संशोधन गरिएको थियो भने २०६२।०६३ को जनआन्दोलनपछि जारी भएको नेपालको आन्तरिम संविधान, २०६३ लाई १२ पटकसम्म संशोधन गरिएको थियो ।  यस्तैगरी नेपालको संविधान (२०७२) लाई प्रथम पटक २०७२ फागुन १६ मा संशोधन गरिसकेको अवस्था छ र दोस्रोपटक संशोधन गर्नको लागि नेपाल सरकारले संविधान संशोधनको विधेयक २०७३ पुस १४ मा व्यवस्थापिका संसद् सचिवालयमा दर्ता गराइसकेको छ ।
वास्तवमा संविधानले सामाजिक भावनालाई कानुनी माध्यमद्वारा आत्मसात् गर्न सक्नुपर्छ ।  त्यसैले संविधानमा समयानुरूप गतिशीलताको अपेक्षा गरिन्छ ।  समय र परिस्थितिमा आउने परिवर्तन, मानवीय खोज, अनुसन्धान र निर्माणमा आउने परिवर्तन, मानिसको जीवनमा देखापर्ने सामाजिक, आर्थिक, सांस्कृतिक एवं राजनीतिक लगायत सञ्चारका क्षेत्रमा आएको परिवर्तनको भावना समेतलाई संविधानले आफूभित्र समाहित गर्न सक्नु पर्छ ।  यदि उक्त परिवर्तनलाई संविधानले आत्मसात् गर्न सकेन भने सिङ्गो संविधान नै धराशयी र निष्कृय हुन सक्दछ ।  यसैले संविधानको सक्रियताकै लागि पनि संविधानमा समयानुकूल संशोधन गर्नुपर्ने अनिवार्यताका कारणले प्रत्येक लिखित संविधानमा संशोधनको निश्चित तरिका र प्रक्रियाको व्यवस्था गरिएको हुन्छ ।  ती तरिका वा प्रक्रियाका अधीनमा रहेर मात्रै संविधान संशोधनको लागि कार्य गर्ने प्रचलन पाइन्छ ।  हुनत कुनै पनि संविधान वा संविधानको भाग असंशोधनीय हँुदैन भन्ने मान्यता संसारभर रहेको छ ।  वास्तविकतामा प्रायः सबै देशका संविधानको कुनै न कुनै धारा वा भागलाई असंशोधनीय भनी घोषणा गरिएको पाइन्छ ।  यसरी संशोधन नहुने घोषणा गरिएको भाग वा धारालाई “संस्थापित” भाग वा धारा भन्ने गरिन्छ ।  संविधान स्वयंले नै यस्तो “संस्थापित” धाराको स्पष्ट रूपमा व्यवस्था गरेको अवस्थामा समस्या सहज बन्दछ तर संविधानले स्पष्ट रूपमा यस्तो व्यवस्था नगर्दा परोक्ष सीमाको सिद्धान्त अन्तर्गत के संविधानमा सबै भाग र धारा संशोधनीय छन् त ? भन्ने प्रश्नको जन्म हुन्छ ।  यस्तो अवस्थामा अदालतले व्याख्या गर्ने क्रममा धेरै कठिन बाटो अबलम्बन गर्नुपर्ने देखिन्छ ।  यसैले संविधान संशोधनको सन्दर्भमा प्रत्यक्ष सीमाको सिद्धान्त र परोक्ष सीमाको सिद्धान्त गरी दुई किसिमका सिद्धान्तलाई विश्वभर अङ्गिकार गरेको पाइन्छ ।  प्रत्यक्ष सीमाको सिद्धान्त स्वयं संविधानले नै स्पष्ट रूपमा गरेको कुरा हो भने परोक्ष सीमाको सिद्धान्त अदालतको व्याख्यामा आधारित हुनेगर्छ ।
यही प्रत्यक्ष सीमाको सिद्धान्त अनुरूप नै नेपालको संविधानको भाग ३१ धारा २७४ ले संविधान संशोधन सम्बन्धमा व्यवस्था गरेको र तदनुरूप सोही धारा २७४ को उपधारा (१) ले नेपालको सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता र जनतामा निहित सार्वभौमसत्ताको प्रतिकूल हुने गरी चार विषयका सम्बन्धमा संविधान संशोधन गर्न नसकिने संवैधानिक बन्धनको व्यवस्था गरेको छ ।  विगतको नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ ले पनि उक्त संविधानको प्रस्तावनालाई संशोधन गर्न नसक्ने गरी संविधानमार्फत नै बन्धन लगाएको थियोे ।
संविधान संशोधन गर्न नसक्ने बन्धनकोे सम्बन्धमा अन्य मुलुकको संवैधानिक व्यवस्थालाई अध्ययन गर्दा अमेरिकाको संविधानको धारा ५ मा गरिएको व्यवस्था अनुसार सिनेटमा राज्यहरूको समान प्रतिनिधित्वबाट स्वयं राज्यको इच्छाविना वञ्चित गर्न सकिदैन भन्ने संवैधानिक व्यवस्थालाई संशोधनका माध्यमद्वारा परिवर्तन गर्न सकिँदैन ।  फ्रान्सको पाँचौँ गणतन्त्रको संविधान अनुसार गणतन्त्रात्मक सरकार र भौगोलिक अखण्डतालाई असंशोधनीय रूपमा स्वीकार गरेको छ ।  यस्तै अस्ट्रेलियाको संविधानको धारा १ देखि ८ सम्मका धाराहरूलाई संशोधनको माध्यमद्वारा संशोधन गर्न सकिँदैन ।  जापानको संविधानले मौलिक तथा मानव अधिकारलाई असंशोधनीय विषयको रूपमा लिएको पाइन्छ ।  साथै, मलेसियाको संविधानको धारा १५९ को उपधारा (४) बमोजिम संविधानमा केही धाराहरूलाई संविधान संशोधनको प्रक्रियाबाट संशोधन गर्न नसक्ने गरी स्पष्ट गरेकोे पाइन्छ ।
यस्तै प्रकृतिको संवैधानिक व्यवस्था नेपालको संविधानले पनि गरी चार विषयका सम्बन्धमा अर्थात् सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता र जनतामा निहित सार्वभौमसत्ताको प्रतिकूल हुने विषयमा बाहेक संविधानको कुनै धारालाई संशोधन वा खारेज गर्ने विधेयक सङ्घीय संसद्को कुनै पनि सदनमा पेस गर्न सकिनेछ भन्ने व्यवस्था धारा २७४ को उपधारा (१) र (२) ले गरेको छ ।  साथै, नेपालको संविधानको धारा २७४ को उपधारा (४) बमेजिम संविधान संशोधनको विधेयक कुनै प्रदेशको सिमाना परिवर्तन वा अनुसूची–६ मा उल्लिखित विषयसँग सम्बन्धित भएमा त्यस्तो विधेयक सङ्घीय संसद्मा प्रस्तुत भएको तीस दिनभित्र सम्बन्धित सदनको सभामुख वा अध्यक्षले सहमतिका लागि प्रदेशसभामा पठाउनु पर्ने व्यवस्था गरेको छ ।  तर सोही संविधानको धारा २७४ को उपधारा (५) को प्रतिबन्धात्मक वाक्यांशले कुनै प्रदेश सभा कायम नरहेको अवस्थामा पनि सिमाना परिवर्तन वा अनुसूची–६ मा संशोधन गर्न सक्ने प्रावधानको पक्षमा अधिकार प्रदान गरेकोे देखिन्छ ।  तथापि यसरी संविधान संशोधन भएमा त्यस्तो प्रदेशसभा गठन भई त्यसको पहिलो बैठक बसेको मितिले तीन महिनाभित्र स्वीकृत वा अस्वीकृत गरी पठाउनु पर्नेछ भन्ने संवैधानिक मान्यता राख्दछ ।
यसर्थ, संविधानको यस्तो व्यवस्थालाई मनन गर्दा हालको व्यवस्थापिका संसद्ले पनि कुनै प्रदेशको सिमाना परिवर्तनको सन्दर्भमा निर्णय लिन सक्ने देखिन्छ ।  किनकि हाल प्रदेशसभा कायम नरहेको र संविधानको धारा २९६ को उपधारा (३) बमोजिम यस संविधान बमोजिम सङ्घीय संसद्ले सम्पादन गर्नुपर्ने काम यस संविधान बमोजिम प्रतिनिधिसभाको निर्वाचन नभएसम्म व्यवस्थापिका–संसद्ले गर्ने गरी संवैधानिक अधिकार प्राप्त गरेको छ ।
वास्तवमा संविधानको एउटा खास विशेषता यसको गतिशीलता पनि हो ।  समाजको आवश्यकता अनुसार देशको संविधानमा सामयिक संशोधन गर्दै जानु आवश्यक हुन्छ ।  जनभावना अनुकूल सामयिक संशोधनको प्रक्रिया संविधानमा नराखेमा जनताले संवैधानिक प्रक्रियाको बाटो छोडेर अरु नै बाटो लिने अवस्था आउन सक्छ ।  यस्तो स्थिति नआओस् भन्ने हेतु संविधान संशोधनको कार्यलाई महìवका साथ व्यवस्था गरिएको हुन्छ ।  हुनत संवैधानिक शक्तिको प्रयोग केवल विधायिकाले मात्रै गर्न सक्दैन यो अधिकारको प्रयोग विधायिका एवं जनताद्वारा संयुक्त रूपमा गरिन्छ तर नेपालको सन्दर्भमा हेर्दा संसद्ले संविधान संशोधनका लागि प्रयोग गर्ने संवैधानिक शक्ति केवल संसद्ले नै मात्र प्रयोग गर्न सक्ने देखिन्छ ।  यो अधिकार प्रयोग जनताद्वारा अनुमोदित हुनुपर्ने आवश्यकता छैन ।  यो विधायिकाको वैधानिक शक्ति र विधायिकी शक्तिको विभाजन केवल लिखित संविधान भएका देशमा मात्रै देखिन्छ ।  बेलायतजस्तो अलिखित संविधान भएका देशमा विधायिकाले गर्ने प्रत्येक कार्य स्वयंमा विषयवस्तु अनुरूप संवैधानिक वा विधायिकी हुन सक्दछ ।  विधायिकाको यी दुई अधिकारमा केही फरक र भिन्नता पाइन्न ।  वास्तवमा विधायिकी सर्वाेच्चताको सिद्धान्त पनि यस्तै अवस्थामा लागू हुने गर्दछ ।  बेलायत विधायिकी सर्वाेच्चतामा विश्वास गर्ने देश भएको कारणले सामान्य बहुमतका आधारमा बेलायतले संवैधानिक व्यवस्था समेतमा परिवर्तन गर्ने गरी कानुन बनाउन सक्दछ ।  तर विधायिकी र संविधान संशोधन सम्बन्धी शक्तिमा उल्लेखित भिन्नता भए पनि यी दुवै शक्तिलाई हस्तान्तरण गर्न सकिँदैन भन्ने सिद्धान्त दुवै सन्दर्भमा समान रूपमा लागू हुने गर्दछ ।
संविधान संशोधन सम्बन्धी विषय संसद् वा विधायिकाको एकलौटी अधिकार क्षेत्रभित्रको विषय हो ।  यसलाई संसद्ले आवश्यकता अनुरूप प्रयोग गर्न सक्छ र अन्य निकायले सहयोगीको भूमिका निर्वाह गर्न सक्ने देखिन्छ ।