नेपालमा सङ्घीयताका चुनौती

प्रदिप्नराज पन्त
एक दिन अल्वर्ट आइन्सटाइन समक्ष उनकै एक विद्यार्थीले नतिजा प्रकाशन भएपछि आफ्नो कम नम्बर आएकोमा विरोध जनायो । आइन्सटाइनद्वारा दिइएको जवाफले उसलार्ई चित्त बुझेन र विश्व विद्यालयमा उजुरी दियो । विद्यार्थीको तर्क थियो, आइन्सटाइनले अघिल्लो वर्ष जुन प्रश्न सोधेका थिए त्यही प्रश्न अहिले पनि सोधिएको थियो र उत्तर पनि अघिल्लो वर्ष उत्कृष्ट नतिजा ल्याएका विद्यार्थीहरूले जे लेखेका थिए त्यस्तै थियो । तैपनि यस वर्ष उसको नतिजा अपेक्षा गरे भन्दा धेरै तल थियो । यसै विषयलार्ई लिएर विश्वविद्यालयका पदाधिकारीहरूले पनि आइन्सटाइनसंँग स्पष्टीकरण मागे । जवाफमा आइन्सटाइनले समय अन्तरालसँगै उत्तर फरक भइसकेको थियो अथवा उत्तर अर्कै ढङ्गले दिनु पर्दथ्यो, यही कुरा विद्यार्थीले बुझेन । कुनै पनि विषयको उत्तर समय सापेक्ष हुनु पर्दछ भन्ने मान्यता आइन्सटाइनको थियो । आइन्सटाइनको यो जवाफ नेपालको सङ्घीयतासँग अत्यन्त सान्दर्भिक हुन जान्छ । हिजो या अन्यन्त्र देशमा हाम्रो जस्तै भूगोल भएका या हाम्रो जस्तै राजनीतिक, सामाजिक परिवेशमा सङ्घीयता सञ्चालन भएको देशसँग तुलना गरेर सङ्घीयता सफल होला कि नहोला भनेर अहिलेको परिवेशमा बहस गर्नु र यसैमा अलमलिनुभन्दा सङ्घीयता पुरानै शासन व्यवस्था हो तर सङ्घीयता सञ्चालनका प्रकृित र प्रवृत्ति अहिलेको देशको परिवेश अनुसार हुन पर्दछ भन्ने कुरामा जोड दिन उपयुक्त हुन्छ किनभने अहिलेको विश्व परिवेश बदलिएको छ र त्यो सँगसँगै नेपाल पनि बदलिएको छ ।
अहिले सङ्घीयता कार्यान्वयनको लागि नेपालमा धेरै चुनौती विद्यमान छन् र तिनीहरूलार्ई समय सापेक्ष चिन्तन मनन गरिएन भने आइन्सटाइनको विद्यार्थीले जस्तै उही प्रश्नमा उस्तै प्रमाणित भइसकेको उत्तर लेख्दा पनि राम्रो नतिजा आए जस्तै हामी सबैले पनि सङ्घीयता नयाँ परिवेश अनुसार सञ्चालन गर्न नजानेको र नबुझेको ठर्हछ । सङ्घीयताका केही चुनौतीलार्ई यसरी औँल्याउन सकिन्छ ।
भ्रष्टाचारमुक्त सङ्घीयता
विगत ३० वर्षमा सङ्घीयता अपनाउने देशहरूको संख्यामा उल्लेख्य वृद्धि भएको पाइन्छ । संयुक्त राज्य अमेरिका, क्यानडा, स्पेन, बेल्जियम, स्वीस फेडेरेसन जस्ता विकसित देशको प्रगतिबाट लोभिएर पनि होला केही देशहरूले सङ्घीयता अवलम्बन गरे भने केही विकासोन्मुख देश जस्तै कि इथियोपियाले पनि सङघीय शासन व्यवस्था अपनायो । सुडान, इराक, युगाण्डा सङ्घीयताको सङ्क्रमणकालीन अवस्थामा छन् । श्रीलंका र इन्डोनेसियामा पक्ष विपक्षमा बहस हुँदै गरेको भए पनि सङ्घीयतामा जाने सङ्केत त्यहाँका बहुसंख्यक मानिसहरूले देखाएका छन् ।
जहाँ सङ्घीय शासन व्यवस्था छ त्यस्ता देश सबैमा सङ्घीयता सफल भएका पनि छैनन् । एकिकृत राज्य व्यवस्थामा समेत विकेन्द्रीकरण सफलतापूर्वक सञ्चालन गरेर अत्यन्त पारदर्शी हिसाब किताबमा विकास निर्माणको काम सम्पन्न भएका पनि छन् भने कतिपय सङ्घीयता भएका मुलकमा समेत विकेन्द्रीकरण हुन नसकेर राज्य नै समाप्त भएका पनि छन् । यसैले सङ्घीयता कुन लक्ष्य प्राप्तिको लागि हो भन्ने कुरा सबभन्दा पहिला परिभाषित हुन आवश्यक हुन जान्छ । संसारको इतिहासमा सङ्घीयता विभिन्न उद्देश्य र आफ्नै किसिमको अनिवार्य आवश्यकताले सुरु भएको पाइन्छ तर नेपालमा सङ्घीयता एउटा फरक परिवेशमा विश्वको अन्य देशको आवश्यकताभन्दा अलि फरक किसिमले आएको हो र यसलार्ई सफलतातिर उन्मुख गराउने जिम्मेवारी पनि नेपालीहरूकै हो ।
सङ्घीयताको अध्ययन अनुसन्धान गर्नेहरूले दुई परिकल्पनामा आधारित भएर सङ्घीयताको विश्लेषण गर्दछन् र लक्ष्य निर्धारण गर्दछन् । पहिलो परिकल्पना सङ्घीयता भएको शासन प्रणालीमा ठूलो भ्रष्टाचार हुन्छ भन्ने हो भने दोस्रो परिकल्पना सङ्घीयता भएको ठाउँमा भ्रष्टाचार हँुदैन भन्ने हो । सङ्घीयता लागू भएका देशको अध्ययन गर्दा यी दुवै परिकल्पना ठीक साबित भएका छन् । अहिलेसम्मको बहस र सङ्घीयता सम्बन्धी नीति निर्माण नियाल्दा नेपालको सङ्घीयता दोस्रो परिकल्पना अर्थात् अबको नेपाल भ्रष्टाचार मुक्त हुनेछ भन्ने परिकल्पनामा आधारित देखिन्छ भने पहिलो परिकल्पना अर्थात् भ्रष्टाचार हुन्छ भन्ने कुरालार्ई पूर्ण रूपमा खारेज गरेको पाइन्छ । भ्रष्टाचारमुक्त शासन व्यवस्थाका मुख्य आधार भनेको आर्थिक विकेन्द्रीकरण हो र आर्थिक विकेन्द्रीकरण हँुदा भ्रष्टाचार स्वतः कम हुन्छ भन्ने मान्यता छ । यसैले पनि अहिले वित्त आयोग र वित्त नीति छिटो बन्नुपर्ने कुरामा नेपालको सङ्घीयताको बहस केन्द्रीकृत भएको पाइन्छ ।
सफल असफल सङ्घीय सरकार
एकीकृत शासन प्रणालीमा जन्मे हुर्केका नेपालीलार्ई सङ्घीय सरकार कस्तो होला भन्ने कौतुहल लाग्नु स्वाभाविक हो । सङ्घीय सरकारको मोटामोटी प्रकृति बुझ्नको लागि हलिउडको एउटा सिनेमा ‘रस आवर’को कहानीबाट बुझ्न सकिन्छ । हरेक कुरामा विकेन्द्रीकरण खोज्ने र सङ्घीयता शासन व्यवस्था सम्पूर्ण विकेन्द्रीकरण हुन्छ भन्ने ठान्नेहरूका लागि यो सिनेमाले एउटा पाठ के सिकाउँछ भने सम्पूर्ण विकेन्द्रीकरण कहीँ पनि सम्भव छैन अन्ततोगत्वा सङ्घ नै शक्तिशाली हुनु पर्दछ र सङ्घको निर्णयको पालना जतिसुकै संवेदनशीलतासँग जोडिए पनि पालन गर्नुपर्ने हुन्छ । सङ्घ बलियो हँुदा देशको प्रगति हुन्छ भन्ने कुरा अमेरिकाको सङ्घीयताबाट जानकारी हासिल गर्न सकिन्छ ।
तर सङ्घ कमजोर हुँदा ठूल ठूला दुर्घटना भएका छन् । हुन त सङ्घीयताको सफलता असफलता भन्ने कुरा कुनै देशलार्ई आधार बनाएर मापन गरिदैन । असफल सम्झिएर सङ्घीयता हटाइएको कतिपय देशमा सङ्घीयताको प्रभावबाटनै कतिपय मुद्दाहरू सुल्झिएका छन् । हामी पनि कतिपय मुद्दामा आशातित प्रगति गर्न नसकांैला तर कतिपय मुद्दाहरूमा प्रभावकारी कामहरू हुन सक्छन् । सन् १९६५ मा मलेसियाले सङ्घीय प्रणाली लागु गर्दा सिङ्गापुर मलेसियाबाट छुट्टिन पुग्यो तर मलेसियाले सङ्घीयता छोडेन र त्यहां हाम्रो जस्तै बहुभाषिक बहु साम्प्रदायिक र फरक भौगोलिक बनावट उनीहरूको ११ वटा इकाइमानै छ र समृद्धिका हिसाव कितावमा संसारको सबैभन्दा वढी सफल सङ्घीयता भन्ने गरिन्छ । तर सिङ्गापुर छुट्टिएको पिडा उनीहरूलाई छ र उनीहरू सङ्घीयता नभएको भए पनि आर्थिक सफलता हांसिल गर्न सकिन्थ्यो भन्ने ठान्दछन् । सिङ्गापुर शक्तिशाली भएर ठूलो सङ्र्घष गरेर छुट्टिएको होइन मलेसियाको संविधानमानै राज्यको आत्मनिर्णयकाृ अधिकार सुनिश्चित गरिएको थियो र जव सिङ्गापुरले अलग हुने निर्णय गर्यो ।
अफ्रिकाको सङ्घीयता केन्या, युगाण्डा, जन्जिबार, रोडेसिया (अहिलेको दक्षिणी र उत्तरी) र जमैका, ट्रिनीडाड, टोवाको बारबाडोस, वीववार्ड र लेविड आइलैण्ड मिलेर बनेको वेस्ट इन्डिजको सङ्घीयता असफल हुनुको मुख्य कारण राजनैतिक र संवैधानिक विकेन्दी्रकरणको बारेमा असमझदारी र सङ्घीयता सुरु गरेपछि सङ्घीयताको बारेमा ती राज्यहरूको बीचको सङ्घीयता बारेको बुझाइको अन्तर र तयारै नगरिकन सङ्घीयता सुरु ग्रिएको भन्ने निष्कर्ष थियो । ती सबै राज्यहरूमा सङ्घ बलियो थिएन । सबै सङ्घमा आबद्ध राज्यहरू आफ्ना राज्यमा सबै खालका निर्णय गर्न स्वतन्त्र थिए ।
राजनीतिक विकेन्द्रीकरण कि संवैधानिक विकेन्द्रीकरण 
नेपालमा अहिले संविधान संशोधन मुद्दा उठेको र भविष्यमा पनि उठिरहने हो कि भन्ने आशंका गरिएको छ । विशेष गरेर प्रदेश नम्वर २ का केही राजनीतिक दलहरूले राजनीतिक र संवैधानिक विकेन्दीकरणको मुद्दा दह्रो रूपले उठाएको देखिन्छ । सङ्घीयतामा राजनीतिक विकेन्दी्रकरण चाहिँ एकदमै स्वाभाविक ठर्हछ तर राजनैतिक विकेन्दी्रकरणलाई चित्त बुझदो रूपमा परिभाषित गर्न अहिलेसम्म कसैले पनि सकेको छैन । कुनै देशमा ती सिद्धान्तहरूले आमुल परिवर्तन ल्याइ समृद्धि फैलिएको छ भने कहीं विखण्डन समेत भएको छ । अहिलेसम्म राजनीतिक विकेन्दी्रकरण भनेर सम्झाउने गरेको विषयमा सवभन्दा पहिला कुनै पनि सार्वजनिक र राजनैतिक निर्णय प्रक्रियामा नागरिकलाई स्वतन्त्र रूपले समावेश गराइ उनीहरूको सक्रिय सहभागिता हुन पर्ने र सहभागिता अर्थपूर्ण र सार्थक हुनुपर्ने भन्ने गरिएको छ । यसको लागि मात्र प्रशासनिक कर्मचारी समायोजन गरेर पुग्दैन । प्रदेश सरोकारका सबै विषयका जानकार र विज्ञहरूको समुह नै प्रदेशमा हुनु पर्दछ । उदाहरणका लागि कर लगाउन, राजस्व खर्च गर्न र नियम कानुनहरू बनाउन सङ्घीयता संसद् र चुनिएका प्रतिनिधि मात्रले पर्याप्त हँुदैन । जोसँंग कर उठाइन्छ उनीहरू सबै, जसको लागि कार्यक्रम दिइन्छ र खर्च गरिन्छ उनीहरू सबै र जस्तो कानुन बनाइन्छ कानुनले प्रभावित हुने सबैको प्रतिनिधित्व हुनु पर्दछ । राजनीतिक विकेन्द्रीकरणको यो सर्वमान्य सिद्धान्त लागु गर्न सम्भवत संविधान या कुनै कानुनले प्रदेश र स्थानीय तहलाई बन्देज लगाएको अहिलेको नेपालमा देखिँदैन । यो अर्थमा राजनीतिक विकेन्द्रीकरण सुरु भइसकेको र कार्यान्वयन समेत हुन लागेको सर्वत्र महसुस भइसकेको छ ।
संवैधानिक विकेन्द्रीकरण विधिशास्त्रसँग सम्बन्धित हुन्छ । संविधानलार्ई अक्षरशः पालना गर्नु सबै नागरिकको कर्तव्य पनि हो । यसैले संविधानमा उल्लेख भएका विधि संगत कुरा भौतिक शास्त्रको नियम जस्तै अपरिवर्तनीय हुनु पर्दछ भन्ने गरिन्छ भने प्रदेशको आवश्यक्ता अनुसार निर्णय गर्न पाउने अधिकार जसलार्ई प्रासङ्गिक विकेन्द्रीकरण भनिन्छ चाहिँ आवश्यकताको सिद्धान्त अनुसार प्रदेशले निर्णय गर्न पाउने अधिकार हो । तर प्रदेशले के चाहिँ निर्णय गर्न पाउँदैन अथवा प्रदेशले निर्णय गर्न पाउने सीमा चाहिँ संविधानमा स्पष्ट उल्लेख हुनु पर्दछ ।
लक्ष्य निर्धारण 
अहिलेको मुख्य मुद्दा आर्थिक समृद्धिको हो । आर्थिक समृद्धिका लागि बजार विकेन्द्रीकरण आवश्यक हुन्छ । बजार विकेन्द्रीकरण भनेको उत्पादन र वस्तु तथा सेवाको व्यवस्थापन हो । वित्तीय आयोग समेत नबनेको र विज्ञहरूको परामर्श नभएको तथा सामाजिक सुरक्षा लगायत लोक कल्याणकारी कार्यक्रममा स्थानीय र प्रदेशसभाको अनुभव नभएको अवस्थामा प्रदेशसभाले सबैभन्दा पहिले प्रदेशको समृद्धि सापेक्ष लक्ष्य निर्धारण गर्नु पर्दछ । प्राथमिक आवश्यक्ताका मुद्दाहरू पहिला प्रतिबिम्बित हुनु पर्दछ । सङ्घीयताको मर्मको बारेमा कतिपय मानिसहरू बेखबर पनि देखिन्छन् । सङ्घीयतामा प्रदेशको भूमिका सङ्घको मूल्य मान्यता, र परिचय अनुसार नै हुनु पर्दछ । प्रदेशको अनकूलन क्षमता, यथाकाल व्यवस्था, सामाञ्जस्य, समायोजन र प्रदेशको नवीनता नयाँ खोज प्रदेशको लक्ष्य हुनु पर्दछ । अन्य कुराहरू प्रदेश समृद्धि सँगै सँगै आफै प्रस्फुरण हुन्छ ।
संविधान संशोधनको प्रदेशसभाको मत जाहेर नहुन्जेलसम्म केन्द्रबाट निर्णय गर्दा एकदम घातक परिणाम निक्लन सक्छ र उनीहरूको धारणा महìवपूर्ण मात्र नभइ अब सबै विकास मोडलहरू तलदेखि माथि हुनु पर्दछ न कि माथिबाट तल निर्देशित हुनु हँुदैन । सङ्घ बलियो भएन भने प्रदेश र स्थानीय तह पनि बलियो हुन सक्दैन र संविधान भनेको सबैको लागि हो । एउटा प्रदेशलार्ई अथवा केही समुहलार्ई चित्त नबुझ्दैमा संशोधनमा जान उपयुक्त हुन्छ कि हुन्न भनेर जिम्मेवार नेताहरूले सोच्नु पर्दछ । अमेरिकाको संविधानमा स्त्री लिङ्ग जनाउने शब्दहरू नै छैनन् । ‘म्यान डज, हि’ भन्ने पुरुष लिङ्ग जनाउने शब्दहरू मात्र छन् तर अमेरिकामा कुनै पनि नागरिकले आपूm संविधानमा नसमेटिएको महसुस गर्दैनन् । संविधान सबैले पालना गर्नुपर्ने दस्ताबेज हो कुनै प्रदेश र कुनै व्यक्तिको सापेक्ष भएर संविधान लेखिँदैन र अब सङ्घीयता लागु भइ सक्यो मेरो प्रदेश सबै निर्णय गर्ने अधिकार मलार्ई मात्र छ भन्नु चाहि विकेन्द्रीकरणको सिद्धान्त हुन सक्दैन । प्रजातान्त्रिक देशमा कहिले काहीँ आफ्नो विचारहरूको अवमूल्यन भए पनि अन्याय हुँदैन र बहुमतले निर्णय अन्यायपूर्ण गर्न सक्दैन । यदि बहुमतलार्ई कसैले गलत भन्छ भने ऊ कहिले सही हुँदैन । अन्यन्त्र यस्तो भएको थियो भनेर जिद्दी गर्नु भन्दा समय सापेक्ष नेपालको आवश्यकता अनुसार कस्तो सङ्घीयता उपयुक्त हुन्छ र आफ्नो प्रदेश विकासको लागि कस्तो लक्ष्य निर्धारण गर्ने भन्ने बारेमा नै सबै सरोकारवालाहरूको चिन्तन मनन केन्द्रित हुन उपयुक्त हुन्छ ।